Není Návrh vládní protikorupční strategie příliš ambiciózní?

25. 01. 2011 | 10:57
Přečteno 6558 krát
Rád bych položil otázku, která na první pohled vypadá nesmyslně. Veškerá fakta naznačují, že korupce v České republice bují a má nevyčíslitelné negativní dopady na ekonomickou konkurenceschopnost, sociální solidaritu, důvěru v demokratický systém i v trestní soudnictví a prakticky na všechny důležité společenské, politické a ekonomické jevy, které si lze představit.

Připomeňme si, že se nacházíme v situaci, kde skutečný hrdina (Libor Michálek) je kvůli své víře v pravdu a spravedlnost za hlupáka a kde my ostatní dnes už víme, že pokud nechceme přijít o práci, musíme držet jazyk za zuby. Nacházíme se v situaci, kdy se česká vláda snaží zavést fiskální úsporná opatření, ale nedělá prakticky nic proti obrovskému plýtvání prostředky, způsobenému neprůhlednými výběrovými řízeními, kde vítězí neprůhledné firmy dodávající předražené zboží s minimální hodnotou pro daňové poplatníky. Nelze tedy v těchto souvislostech říci, že žádná strategie boje s korupcí nemůže být příliš ambiciózní?

_________________________
See this text in English below
_________________________

Čistě jako text je Návrh strategie vlády v boji proti korupci na období let 2010 až 2012, provizorně schválený vládou 5. ledna, působivý a jeho autoři si zaslouží chválu. Strategie je v mnoha směrech jednoznačně kvalitnější než protikorupční strategie předchozích českých vlád (jako např. neúspěšná strategie Topolánkovy vlády na období 2006–2011). Jejích 57 (!) legislativních a nelegislativních opatření je velmi komplexních, především pokud jde o tři hlavní priority: větší transparentnost ve veřejných výběrových řízeních, depolitizace veřejné správy a přísnější pravidla pro nakládání s majetkem obcí a krajů. Za druhé jsou opatření solidně podložena odkazy na obecné příklady a problémy, zkušenosti ze zahraničí a na zdravý rozum. Za třetí má Strategie potřebný tón naléhavosti, což je zřejmé z ambiciózních časových termínů stanovených pro předkládání legislativy parlamentu.

I přes zřejmá pozitiva by ale určité aspekty Strategie měly vzbuzovat naše obavy.

Strategie bez strategie?


Strategie v podstatě působí jako ambiciózní soupis opatření, analýz a úkolů, které je třeba vykonat. Ale kromě toho, že stanoví časové termíny, má Strategie skutečně nějakou strategii, tzn. koordinovaný plán dalšího postupu – zejména v politické oblasti – pro dosažení zamýšleného cíle? Ambicióznost Strategie v podstatě stojí na předpokladu, že vláda má silný mandát a že navržená legislativa bude v zásadě přijata. Tyto předpoklady ani zdaleka nejsou na místě a já bych si na úspěch takové „strategie“ v žádném případě nevsadil.

Zapomeňme na ideální scénáře. Podstatná je česká politická realita. Všechny politické strany sice deklarují, že chtějí bojovat s korupcí, každá však bude chtít zhodnotit, jak by určité opatření mohlo uškodit nebo naopak přispět jejím zájmům (a také různým zájmům, které zastupuje), což povede k tomu, že opatření budou zmírňována, odkládána nebo přímo odmítána. Vláda už musí nějaká protikorupční opatření přijmout – v sázce je celá její důvěryhodnost. Pokud má takovýto ambiciózní seznam úkolů, hrozí velké nebezpečí, že s některými potenciálně nejúčinnějšími opatřeními – jako jsou například ta kolem veřejných výběrových řízení a financování politických stran – se nebude dělat vůbec nic, a přijmou se ta nejméně účinná. Doufám, že se mé obavy ukážou jako mylné. Ale pokud vláda bude moci říct, že bylo přijato X opatření, proč by se měla zajímat o jejich skutečný účinek?

Nebylo by efektivnější, kdyby se pro rok 2011 určil jako priorita menší okruh nejdůležitějších opatření (např. pět opatření, která by se zdůvodnila ještě lépe) v naději, že se alespoň některá z nich dostanou do zákona?

Vědecký výzkum, nebo „analýzy“ na politickou objednávku?

Strategie navrhuje odvážné termíny pro předkládání legislativních návrhů ke schválení vládě. U těchto opatření se často uvádí, že byla nebo budou podložena „analýzou“ – toto slovo se ve Strategii objevuje asi 40krát.

Protože se zabývám výzkumem korupce, beru analýzu všemi deseti. Ale vzhledem k termínům pro přípravu protikorupčních opatření si musím klást otázku, nakolik vědecky podložené budou analýzy, na kterých tato opatření budou stát. Budou politicky nezávislé? Kdo bude jejich autorem? Budou studie veřejně přístupné na internetu? Pokud budou analýzy kvalitně provedeny, pak by takováto transparentnost měla jednoznačně pozitivní přínos, protože by posílila veřejnou podporu reformy a napomohla by rozvoji výzkumu korupce (který mnozí čeští sociologové zanedbávají).

Tuto obavu vyslovuji ze dvou důvodů. První je ten, že jsem viděl mnoho analýz objednaných ministerstvy, které – patrně čirou náhodou – celkem pravidelně potvrzují takový názor, jaký vyhovuje vládě (rozuměj: koho chleba jíš, toho píseň zpívej). Některé z těchto analýz mají mizivou vědeckou hodnotu a jen podporují politický postoj instituce, která si ji zadala.

Za druhé tuto otázku otevírám proto, že některá protikorupční opatření navrhovaná ve Strategii se zdají být velmi vzdálená debatám o politikách, které se běžně vedou na mezinárodní úrovni v oblasti výzkumu korupce. Například stále více vědců z celého světa konstatuje, že ekonomická nerovnost jako ta, k níž vedly divoké privatizační programy z 90. let, je silně propojena s korupcí, a ta zase plodí ještě větší nerovnost, když se bohatí snaží udržet své výhody korupčním chováním. Přestože se u těchto zjištění nenabízejí snadná koncepční řešení, vyplývá z nich, že řešení problémů, jako jsou například daňové úniky – které podle výzkumu ekonomů Jana Hanouska a Filipa Paldy nadále představují obrovský problém této země –, by zřejmě mělo na boj s korupcí pozitivní vliv. Strategie však bohužel korupci vnímá poměrně úzce jako problém regulace a nezajímá se o širší společenské, hospodářské a kulturní příčiny, u nichž je pravděpodobné, že povedou ke korupci i v novém regulačním prostředí.

Strategie by si také měla všímat aktuálního vědeckého výzkumu, například nedávné práce Bo Rothsteina a jeho spoluautorů k otázce, proč tolik protikorupčních politik po celém světě skončilo obrovským nezdarem, pokud jde o skutečné potírání korupce (téma pro některý další článek v tomto blogu). Strategie odkazuje na předchozí strategii Topolánkovy vlády a konstatuje, že „většina úkolů této strategie byla splněna“. Ale kdo si v Česku vážně myslí, že předchozí strategie dosáhla skutečného posunu v boji proti korupci?

Smíšené priority?

Strategie označuje 11 z 57 opatření jako priority. Některé z nich (jak už jsem uvedl výše) jsou zvoleny vhodně. Ale mimo zřejmé priority, jako je legislativní reforma problematiky veřejných zakázek, prakticky není možné dobrat se klíče, podle kterého byly tyto priority stanoveny. Proč není prioritou zprůhlednění financování politických stran? Nebo regulace lobbingu? Proč se tolik zdůrazňuje regulace veřejné správy (např. „testy spolehlivosti“) a tak málo prevence korupce a jednání na základě tajné dohody v soukromém sektoru? A vzhledem k počtu skandálů se zneužíváním financí z EU, proč o tomto problému nepadne ani zmínka?

I přes všechny tyto pochybnosti Strategie vlády přináší určitý příslib, že na rozdíl od kterékoliv své předchůdkyně skutečně navodí pozitivní změnu. Radek John by si však měl být vědom, že „indikátorem plnění“ určitého opatření nemůže být to, zda byl do určitého termínu vládě předložen legislativní návrh, ale zda má přijatá legislativa nějaký měřitelný vliv na potírání korupce. Bez ohledu na přijímané zákony bude skutečným testem protikorupční politiky jen to, zda čeští političtí lídři najdou dost odvahy na prosazování protikorupční legislativy a nemilosrdné potrestání korupčního jednání všude, kde se vyskytne. Vládní Strategie sice představuje záblesk naděje, ale úděsná reakce vlády na její první korupční skandál (SFŽP) nám připomíná, že činy mluví hlasitěji než slova.



Is the Government Anti-corruption Strategy too ambitious?

I would like to pose a question that at first glance seems absurd. All evidence suggests that corruption is rampant in the Czech Republic and is having incalculable negative consequences on economic competitiveness, social solidarity, trust in the democratic system, confidence in criminal justice, and almost any other major social, political or economic phenomenon imaginable.

To remind you, we are in a situation where a genuine hero (Libor Michálek) is made to feel stupid for believing in truth and justice, and where the rest of us now know to shut up to keep our jobs. We are in a situation in which the Czech government is trying to implement fiscal austerity, but is doing little to combat the huge waste of resources that result from untransparent tenders won by untransparent companies that produce overpriced goods of little value to taxpayers. In this context, isn’t it the case that no strategy for fighting corruption can be too ambitious?

Simply as a text, the Draft Government Strategy in the Fight against Corruption for the years 2010-2012, which was provisionally approved by the government on January 5, is impressive and its authors deserve praise. The Strategy is clearly superior to anti-corruption strategies of previous Czech governments (such as the failed strategy of the Topolánek government for the years 2006-2011) in a number of different ways. The comprehensiveness of its 57 (!) legislative and non-legislative measures is very good, particularly in its three top priorities: greater transparency in public tenders, depoliticizing the public administration, and better regulations for managing the property of municipalities and regions. Second, the measures are well justified by reference to general examples and problems, international experience, and common sense. Third, the Strategy has a needed sense of urgency about it, which is evident from the ambitious timeframes set for submitting legislation to Parliament.

Despite the obvious positives, there are some aspects of the strategy that should cause us concern.

A Strategy without a Strategy?

The Strategy basically reads as an ambitious to-do list of measures, analyses and tasks to be implemented. But besides establishing timeframes, does the Strategy actually have a strategy, i.e. a coordinated plan of action – particularly political action – for achieving the intended goal? The ambitiousness of the Strategy basically assumes that the government has a strong mandate, and that the legislation proposed will be more or less adopted. Those assumptions are far from appropriate, and I wouldn’t bet by any means that such a “strategy” would succeed.

Forget ideal scenarios. What matters is the Czech political reality. While all political parties proclaim to want to fight corruption, each party will want to evaluate how a given measure might harm or benefit its interests (as well as the various interests they represent), which will lead the measures to be watered down, delayed, or outright dismissed. The government needs to pass some anticorruption measures, its entire credibility is on the line. By having such an ambitious to-do list, the fundamental risk is that some of the potentially most effective measures – such as relating to public tenders and political party financing - will face inaction, whereas the least effective measures will get passed. I hope my fears are unfounded. But as long as the government can say that X number of measures were adopted, why would they care about their actual impact?

Wouldn’t it have been a more effective strategy to prioritize for 2011 a smaller number of the most important measures (say, 5 measures, and justify them even better), with the hope that at least some of them would pass into law?

Scientific Research or “Analyses” at Political Request?

The Strategy proposes aggressive timeframes for submitting draft legislation for government approval. Those measures are often regarded as being based on “analyses” – a word that appears some 40 times in the Strategy.

As someone who conducts research on corruption, I am all in favor of analysis. But given the timeframe for the anti-corruption measures, I have to wonder how scientifically sound the analyses are that underpin them. Are the analyses that justify anti-corruption policies politically independent? Who are their authors? Will the studies be made publicly available on the Internet? If the analyses are well done, such transparency would only have positive benefits in contributing public support for reform and in furthering corruption research (which is sorely neglected by many Czech social scientists).

There are two reasons I raise this concern. The first is that I have seen numerous analyses ordered by ministries that – by sheer coincidence I suppose – quite regularly confirm whatever view the government fancies (read: every salesman wants to please his customer). Some of these analyses have little scientific merit, and only serve to bolster the policy view of the institution requesting it.

The second reason I raise the issue is because some of the anti-corruption measures proposed by the Strategy seem far removed from the policy debates common in international corruption research. For example, a growing chorus of scientists around the world have argued that economic inequality, such as that caused by wild privatization schemes of the 1990s, is strongly linked to corruption, which in turn breeds more inequality as the rich seek to maintain their advantages via corrupt behavior. While such findings do not lends themselves to quick policy fixes, they do suggest that tackling problems like tax evasion – which according to the research of economists Jan Hanousek and Filip Palda are still huge problems in this country – would probably have a very positive impact in the fight against corruption. Unfortunately though, the Strategy looks at corruption rather narrowly as a problem of regulation, and does not address the broader social, economic and cultural sources that are likely to breed corruption even in the case of a new regulatory environment.

The Strategy should also take heed of new scientific research, such as the recent work of Bo Rothstein and his colleagues, on the question of why so many anti-corruption policies around the world have been a huge failure in actually reducing corruption (a topic for a future blog). The Strategy makes reference to the previous Strategy of the Topolánek government, stating that “the majority of tasks of that Strategy were completed.” But who in this country actually thinks that the previous Strategy made much progress in the fight against corruption?

Mixed priorities?

The Strategy identifies 11 of the 57 measures as priorities, some of which (as mentioned above) are appropriate. But beyond the obvious priorities like legislative reform on public tenders, it is practically impossible to understand how these priorities were set. Why is not improving the transparency of political party financing a priority? Or the regulation of lobbying? Why is there so much emphasis on regulating public administration (e.g. “reliability tests”), but so little on preventing corruption and collusive behavior in the private sector? And given the amount of scandals involving the misuse of EU funds, why is not this problem mentioned at all?

Despite all of these concerns, the Government Strategy has a certain promise of bring about positive change in comparison to any of its predecessors. However, Minister John should be aware that a measure’s “indicator of completion” cannot be whether draft legislation was submitted to the government by a specific deadline, but by whether the implemented legislation has any measurable effect in reducing corruption. Regardless of what legislation is passed, the true test of anti-corruption policy is whether Czech political leaders are brave enough to enforce anti-corruption laws and to ruthlessly punish corrupt behavior wherever it may arise. While the Strategy provides a glimmer of hope, the government’s terrible response to its first major corruption scandal (the State Environmental Fund affair) reminds us that actions speak louder than words.

Blogeři abecedně

A Aktuálně.cz Blog · Atapana Mnislav Zelený B Baar Vladimír · Babka Michael · Balabán Miloš · Bartoníček Radek · Bartošek Jan · Bartošová Ela · Bavlšíková Adéla · Bečková Kateřina · Bednář Vojtěch · Bělobrádek Pavel · Beránek Jan · Berkovcová Jana · Bernard Josef · Berwid-Buquoy Jan · Bielinová Petra · Bína Jiří · Bízková Rut · Blaha Stanislav · Blažek Kamil · Bobek Miroslav · Boehmová Tereza · Brenna Yngvar · Bureš Radim · Bůžek Lukáš · Byčkov Semjon C Cerman Ivo · Cizinsky Ludvik Č Černoušek Štěpán · Česko Chytré · Čipera Erik · Čtenářův blog D David Jiří · Davis Magdalena · Dienstbier Jiří · Dlabajová Martina · Dolejš Jiří · Dostál Ondřej · Dudák Vladislav · Duka Dominik · Duong Nguyen Thi Thuy · Dvořák Jan · Dvořák Petr · Dvořáková Vladimíra E Elfmark František F Fafejtová Klára · Fajt Jiří · Fendrych Martin · Fiala Petr · Fibigerová Markéta · Fischer Pavel G Gálik Stanislav · Gargulák Karel · Geislerová Ester · Girsa Václav · Glanc Tomáš · Goláň Tomáš · Gregorová Markéta · Groman Martin H Hájek Jan · Hála Martin · Halík Tomáš · Hamáček Jan · Hampl Václav · Hamplová Jana · Hapala Jiří · Hasenkopf Pavel · Hastík František · Havel Petr · Heller Šimon · Herman Daniel · Heroldová Martina · Hilšer Marek · Hladík Petr · Hlaváček Petr · Hlubučková Andrea · Hnízdil Jan · Hokovský Radko · Holásková Kamila · Holmerová Iva · Honzák Radkin · Horáková Adéla · Horký Petr · Hořejš Nikola · Hořejší Václav · Hrabálek Alexandr · Hradilková Jana · Hrstka Filip · Hřib Zdeněk · Hubálková Pavla · Hubinger Václav · Hülle Tomáš · Hušek Radek · Hvížďala Karel CH Charanzová Dita · Chlup Radek · Chromý Heřman · Chýla Jiří · Chytil Ondřej J Janda Jakub · Janeček Karel · Janeček Vít · Janečková Tereza · Janyška Petr · Jelínková Michaela Mlíčková · Jourová Věra · Just Jiří · Just Vladimír K Kaláb Tomáš · Kania Ondřej · Karfík Filip · Karlický Josef · Klan Petr · Klepárník  Vít · Klíma Pavel · Klíma Vít · Klimeš David · Klusoň Jan · Kňapová Kateřina · Kocián Antonín · Kohoutová Růžena · Koch Paul Vincent · Kolaja Marcel · Kolářová Marie · Kolínská Petra · Kolovratník Martin · Konrádová Kateřina · Kopeček Lubomír · Kostlán František · Kotišová Miluš · Koudelka Zdeněk · Koutská Petra Schwarz · Kozák Kryštof · Krafl Martin · Krása Václav · Kraus Ivan · Kroupová Johana · Křeček Stanislav · Kubr Milan · Kučera Josef · Kučera Vladimír · Kučerová Karolína · Kuchař Jakub · Kuchař Jaroslav · Kukal Petr · Kupka Martin · Kuras Benjamin · Kutílek Petr · Kužílek Oldřich · Kyselý Ondřej L Laně Tomáš · Linhart Zbyněk · Lipavský Jan · Lipold Jan · Lomová Olga M Máca Roman · Mahdalová Eva · Máchalová Jana · Maláčová Jana · Málková Ivana · Marvanová Hana · Mašát Martin · Měska Jiří · Metelka Ladislav · Michálek Libor · Miller Robert · Minář Mikuláš · Minařík Petr · Mittner Jiří · Moore Markéta · Mrkvička Jan · Müller Zdeněk · Mundier Milan · Münich Daniel N Nacher Patrik · Nachtigallová Mariana Novotná · Návrat Petr · Navrátil Marek · Němec Václav · Nerudová Danuše · Nerušil Josef · Niedermayer Luděk · Nosková Věra · Nouzová Pavlína · Nováčková Jana · Novák Aleš · Novotný Martin · Novotný Vít · Nožička Josef O Obluk Karel · Ocelák Radek · Oláh Michal · Ouhel Tomáš · Oujezdská Marie · Outlý Jan P Pačes Václav · Palik Michal · Paroubek Jiří · Pavel Petr · Pavelka Zdenko · Payne Jan · Payne Petr Pazdera · Pehe Jiří · Peksa Mikuláš · Pelda Zdeněk · Petrák Milán · Petříček Tomáš · Petříčková Iva · Pfeffer Vladimír · Pfeiler Tomáš · Pícha Vladimír · Pilip Ivan · Pitek Daniel · Pixová Michaela · Plaček Jan · Podzimek Jan · Pohled zblízka · Polách Kamil · Polčák Stanislav · Potměšilová Hana · Pražskej blog · Prouza Tomáš R Rabas Přemysl · Rajmon David · Rakušan Vít · Ráž Roman · Redakce Aktuálně.cz  · Reiner Martin · Richterová Olga · Robejšek Petr · Ruščák Andrej · Rydzyk Pavel · Rychlík Jan Ř Řebíková Barbora · Řeháčková Karolína Avivi · Říha Miloš · Řízek Tomáš S Sedlák Martin · Seitlová Jitka · Schneider Ondřej · Schwarzenberg Karel · Sirový Michal · Skalíková Lucie · Skuhrovec Jiří · Sládek Jan · Sláma Bohumil · Slavíček Jan · Slejška Zdeněk · Slimáková Margit · Smoljak David · Smutný Pavel · Sobíšek Pavel · Sokačová Linda · Soukal Josef · Soukup Ondřej · Sportbar · Staněk Antonín · Stanoev Martin · Stehlík Michal · Stehlíková Džamila · Stránský Martin Jan · Strmiska Jan · Stulík David · Svárovský Martin · Svoboda Cyril · Svoboda Jiří · Svoboda Pavel · Sýkora Filip · Syrovátka Jonáš Š Šebek Tomáš · Šefrnová Tereza · Šimáček Martin · Šimková Karolína · Šindelář Pavel · Šípová Adéla · Šlechtová Karla · Šmíd Milan · Šojdrová Michaela · Šoltés Michal · Špalková Veronika Krátká · Špinka Filip · Špok Dalibor · Šteffl Ondřej · Štěpán Martin · Štěpánek Pavel · Štern Ivan · Štern Jan · Štětka Václav · Štrobl Daniel T T. Tereza · Táborský Adam · Tejkalová N. Alice · Telička Pavel · Titěrová Kristýna · Tolasz Radim · Tománek Jan · Tomčiak Boris · Tomek Prokop · Tomský Alexander · Trantina Pavel · Tůma Petr · Turek Jan U Uhl Petr · Urban Jan V Vacková Pavla · Václav Petr · Vaculík Jan · Vácha Marek · Valdrová Jana · Vančurová Martina · Vavruška Dalibor · Věchet Martin Geronimo · Vendlová Veronika · Vhrsti · Vích Tomáš · Vlach Robert · Vodrážka Mirek · Vojtěch Adam · Vojtková Michaela Trtíková · Vostrá Denisa · Výborný Marek · Vyskočil František W Walek Czeslaw · Wichterle Kamil · Wirthová Jitka · Witassek Libor Z Zádrapa Lukáš · Zajíček Zdeněk · Zaorálek Lubomír · Závodský Ondřej · Zelený Milan · Zeman Václav · Zima Tomáš · Zlatuška Jiří · Zouzalík Marek Ž Žák Miroslav · Žák Václav · Žantovský Michael · Žantovský Petr Ostatní Dlouhodobě neaktivní blogy