Současná hluboká existenční krize Evropské unie, jež se odvíjí od krize oblasti jednotné měny jako tvrdého jádra EU, vede k otázce po legitimitě Evropské unie jako takové. A to k otázce legitimity z hlediska základních principů demokratické civilizace.

Hlavním historickým rysem evropské integrace ztělesňované Evropskou unií je skutečnost, že představuje v evropských dějinách od římských dob v pořadí sedmý pokus o centralizaci Evropy. Mám na mysli řadu nakonec vždy neúspěšného usilování od římské říše, francké říše, napoleonské říše, po dva německé pokusy o vládu nad Evropou a světem z období první a druhé světové války, a na závěr jim obdobný, nakonec rovněž ztroskotavší pokus komunistické totalitní říše sovětské.

Je nesporným faktem, že soudobý pokus o centralizaci Evropy vznikl, narozdíl od jmenovaných dějinných případů, smlouvami mezi demokratickými státy. Klíčovou otázkou ale je, zda takto vzniklý útvar musí jen proto, že jej založily demokratické státy, zcela automaticky obstát před kritérii ústavně demokratické státnosti. Má odpověď je záporná, a nyní se pokusím vysvětlit proč.

Evropská společenství založená demokratickými státy, a z těchto společenství v r. 1992 Maastrichtskou smlouvou kontinuálně vzniklá Evropská unie, nebyla, není, a nemůže být demokratickým státem. Je tomu tak proto, že neexistuje žádný evropský lid, resp. celoevropský politický národ. Jedině tato neexistující, neboť v Evropě zhola nemožná skutečnost by totiž mohla zajistit demokratickou podstatu a povahu centralisticky vytvořené Evropské unie. Je tomu tak proto, že jedině skutečně existující celek lidu vytváří politické společenství, politický národ. A to tím, že jeho členy spojuje vůle po svém vlastním, jednotném státu. Politický národní celek, a proto ani jeho potenciální jediný stát, Evropa není. Evropa se naopak z takovýchto celků, tedy demokratických států, skládá. Evropa není jediným politickým lidem, národem, a proto se nemůže přetvořit v jediný stát. Je to totiž právě jediný celek lidu, jehož vůle je zdrojem požadavku demokratické odpovědnosti, kladeného na jeho stát, resp. na jeho klíčové instituce. Neexistuje-li jediný celek evropského lidu, tedy evropského politického národa, nemohou existovat demokraticky odpovědné instituce Evropské unie, jež se přesto chová, jakoby byla téměř státem.

Postavení demokracie v Evropské unii se dokonce i v oficiálním unijním diskursu označuje jako závažný problém. Běžně se v něm totiž mluví o demokratickém deficitu Evropské unie. (1) Pro hlavní ideologický proud EU je ale charakteristické, v jaké souvislosti se v jeho rámci o demokratickém deficitu mluví. Uživatelé tohoto termínu si ze zásady nekladou otázku, zda je demokratický eurostát vůbec uskutečnitelný. Jeho uskutečnitelnost totiž pokládají za nekritizovatelné základní dogma, a zabývají se pouze způsoby, jak takový útvar realizovat. Zde se zejména ozývá požadavek předat více rozhodovacích pravomocí Evropskému parlamentu jako „jediné přímo demokraticky volené instituci“ Evropské unie. (2)

Takový přístup a postup je pro EU charakteristickým případem dirigistického konstruktivismu. Ten má nahradit neexistující výchozí skutečnost, jež by jako jediná takové institucionální kroky ospravedlňovala. V daném případě je to již zmíněná neexistence evropského lidu. Jedině ten by totiž mohl ospravedlnit existenci Evropského parlamentu jako legislativní instituce Evropské unie. Pro povahu Evropské unie je příznačné, že se v případě demokratického deficitu vznáší požadavek větších rozhodovacích pravomocí Evropakého parlamentu, ale ten se již bezprostředně nespecifikuje na to nejdůležitější, proč je každý parlament parlamentem, tedy zákonodárným sborem. Evropský parlament jako jediná instituce toho jména totiž nemá právo zákonodárné iniciativy, a nemůže tedy navrhovat zákony EU. Proto také není skutečným parlamentem. Toto právo je ve výlučné pravomoci občany členských států, resp. jejich parlamenty nevolené Evropské komise. Evropské komisaře, tedy členy Evropské komise, navrhují vlády členských států, a až o jejich sboru jako o celku oficiálně rozhoduje, tj. hlasuje, Evropský parlament. Jinak řečeno, zákonodárná iniciativa Evropské unie je v rukou občany členských států nevoleného, tedy demokraticky neodpovědného úřadu, a to Evropské komise. To pro demokratickou legitimitu EU znamená, že jinak běžné, pro každý skutečný parlament charakteristické právo zákonodárné iniciativy patří exekutivnímu orgánu. Nahrazování legislativních pravomocí exekutivním rozhodováním je ale halvním znakem despotismu, nikoli republiky, resp. demokracie.

Obdobný stav existuje rovněž v případě procedury konečného schvalování eurounijních zákonů. Aby platily, musí je schválit jak Rada, tj. příslušná rada ministrů, tak Evropský parlament. Schvalování zákonů tedy není ve výlučné pravomoci Evropského parlamentu, jenž ale, a to nejen kvůli neexistenci práva zákonodárné iniciativy, skutečným parlamentem není. Takže bez souběžného schválení zástupci exekutivy jednotlivých členských států, tedy Radou, tj. tzv. spolurozhodováním jak Radou, tak Evropským parlamentem, nemůže zákonná norma EU vejít v platnost. Jinými slovy, definičně despotické, nikoli parlamentně demokratické klíčové rysy Evropské unie se tím jen dále prohlubují.

Z hlediska demokratické legitimity je nanejvýš problematický samotný způsob periodického volebního vzniku Evropského parlamentu. Volby do Evropského parlamentu se totiž konají místně odděleně v jednotlivých členských státech Evropské unie.Tato výmluvná skutečnost je nevyhnutelná, protože nezbytně respektuje, a tím zároveň potvrzuje neexistenci jednoho celoevropského lidu, tedy jednoho uznávaného celoevropského politického národa jako hypotetického zdroje moci neméně hypotetického evropského demokratického nadstátu.

Voliči se nadto ve volbách do Evropského parlamentu zcela přirozeně nerozhodují s ohledem na stav Evropské unie, o kterém většinou přirozeně nemají ponětí, nýbrž podle svých politických preferencí v rámci politické scény daného státu. Do Evropského parlamentu tedy nevolí jako nominální, formální občané Evropské unie, nýbrž jako reální občané jednotlivých členských států EU. Volební účast ve volbách do Evropského parlamentu je zjevně z tohoto důvodu výrazně nižší než volební účast v parlamentních volbách členských států. Výsledným závěrem všech zatím uvedených skutečností je, že demokratická legitimita Evropského parlamentu jako jediného občany voleného sboru Evropské unie, rozhodujícího o Evropské unii jako celku, je nulová.

Totéž platí o dalších klíčových institucích EU, tedy o Evropské komisi, Evropské radě, Radě, resp. radách ministrů a Soudním dvoru Evropské unie. Evropskou komisi, navrhovanou v případě jednotlivých komisařů vždy příslušnou vládou členského státu, schvaluje jako celek jednou za pět let demokraticky nelegitimní Evropský parlament.

Evropská komise má v Evropské unii naprosto zásadní pravomoci. Jak jsme již uvedli, Evropská komise je jedinou institucí Evropské unie, jíž oficiálně přísluší kompetence, resp. povinnost, zákonodárné iniciativy. EK je dále původcem všech návrhů jednotlivých evropských politik. Evropská komise je rovněž pověřena správou rozpočtu EU. Evropská komise má další nezávislé funkce včetně rozhodování v oblasti hospodářské soutěže a reprezentuje EU v obchodním vyjednávání. Prostředkuje mezi národními zájmy členských států, ale zejména mezi členskými státy a Evropskou unií jako takovou. Kontroluje plnění povinností členských států vůči Evropské unii, resp. dodržování evropského práva, a má průběžně na starosti všechny jednotlivé politiky Evropské unie včetně regionální politiky v jednotlivých členských státech. Přes tyto principiální a rozsáhlé pravomoci je Evropská komise jako klíčová nadstátní instituce Evropské unie institucí, jež s ohledem na uvedené skutečnosti zjevně postrádá demokratickou legitimitu.

Obdobně problematická je další klíčová instituce Evropské unie, a to Evropská rada. Je vrcholnou mezivládní, tedy nikoli nadnárodní (nadstátní) institucí Evropské unie. Skládá se z nejvyšších představitelů exekutivy členských států a „dává Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezuje její nezbytné politické směry a priority.“ (3) To konkrétně znamená, že rozhoduje o hlavních směrech evropských politik a určuje principy její společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Nadto rovněž funguje jako kompetentní autorita, k níž se může odvolávat jak Evropská komise, tak Rada, tj. rady ministrů, v případech, na nichž se instituce EU nejsou s to dohodnout. Ve svých rozhodnutích se Evropská rada jako celek nikomu neodpovídá. Pouze předkládá zprávu o každém svém zasedání Evropskému parlamentu. K tomu nicméně přebírá funkci rady ministrů v případě Hospodářské a měnové unie a do rozhodovacího orgánu se rovněž transformuje v případě hlasování o porušení základních hodnot a zásad EU, včetně rozhodnutí o příslušných sankcích. (4)

Vrcholní představitelé vlád demokratických členských států Evropské unie sice mají coby předsedové vlád, resp. prezidenti, ve vztahu ke svým státům demokratickou legitimitu. Mohou je tedy zastupovat navenek. Evropská rada jako celek ale demokratickou legitimitu postrádá. Nemůže totiž mít žádný demokratický mandát neexistujícího demokratického eurostátu, a proto se nikomu neodpovídá. Má tedy celounijní exekutivní pravomoci bez demokratické odpovědnosti. Jen pro srovnání: Prezident České republiky není sice podle ústavy z výkonu své funkce odpovědný. (5) Je ale volen parlamentem, vzešlým z demokratických celostátních voleb. Evropskou radu jako celek nikdo nevolí. Z uvedených skutečností plyne, že Evropská rada nemá demokratickou legitimitu.

Totéž platí pro Radu, tedy resortní rady ministrů členských států Evropské unie.Tato významná instituce „vykonává společně s Evropským parlamentem legislativní a rozpočtovou funkci.“ Nadto ve většině případů rozhoduje kvalifikovanou většinou, tedy nikoli jednomyslně. (6) Z hlediska absence demokratické legitimity platí pro Radu v zásadě totéž co pro Evropskou radu. Její rozhodování jako celku, jež je v případě Rady narozdíl od Evropské rady rozhodováním zákonodárným, probíhá bez demokratického mandátu, tedy bez demokratické odpovědnosti.

Ba co víc, výkon zákonodárné funkce exekutivou, a zde jde přesně o tento případ, naplňuje definiční znaky, tedy skutkovou podstatu despotismu. (7) Legislativní spolurozhodování Rady s Evropským parlamentem na tomto faktu nic nemění. Jednak proto, že samotný Evropský parlament o zákonných předlohách nemůže rozhodnout bez Rady, a dále proto, že ani Evropský parlament není, jak jsme předtím uvedli, z hlediska kritérií demokracie legitimním sborem.

Soudní dvůr Evropské unie „zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění smluv… Soudní dvůr se skládá z jednoho soudce z každého členského státu.“ (8) Tito soudci jsou jmenováni vládami demokratických členských států. Demokratická legitimita rozhodování Soudního dvora Evropské unie jako celku vůči Evropské unii proto neexistuje. Soudci soudního dvora EU, dříve Evropského hospodářského společenství, nadto evropské právo nejen vykládají, nýbrž je svými výroky často sami tvoří. Tak např. již v šedesátých letech stanovili svými výroky nadřazenost evropského práva nad právem členských států, aniž by tato nadřazenost byla výslovně zakotvena v evropském primárním právu.

Zjevná absence legitimity hlavních institucí Evropské unie znamená, že Evropská unie, kterou tyto instituce tvoří, nemá demokratickou legitimitu. Demokratická legitimita nemůže existovat u celku, který se nezakládá na prokazatelné existenci svého lidu a jeho politické vůle, tedy v daném případě na vůli evropského lidu, resp. evropského politického národa.

Nemožnost uměle vytvořit evropský lid pouhým úředním vyhlášením existence občanství Evropské unie vedle reálného, pro jednotlivce samozřejmého a přirozeného občanství členských států Evropské unie, je nepochybná.

Ze všech uvedených skutečností vyplývá, že demokratická legitimita může v Evropě existovat jedině u jednotlivých demokratických států Evropy. To znamená, že legitimní evropská jednota nemůže požadovat vznik celoevropského státního útvaru, jak se o něj od padesátých let dvacátého století neúspěšně pokoušely jednotlivé fáze evropské integrace. Demokraticky legitimní evropská jednota stojí a padá s demokratickou legitimitou jednotlivých evropských demokracií. Evropská jednota nemůže být ničím, co by existovalo nad evropskými demokraciemi, nad jednotlivými evropskými státy a jejich občany. Současná závažná, stále se stupňující krize dosavadního postupu evropské integrace je toho pádným důkazem.


1) Srv. např. Stephen George, Ian Bache, Politics in the European Union, Oxford University Press, Oxford 2001, s. 269
2) Tamtéž
3) Lisabonská smlouva, Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády České republiky, Praha 2008, s. 34
4) Petr Fiala, Markéta Pitrová, Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno 2003, s. 184
5) Ústava České republiky a Listina základních práv a svobod ze dne 16. prosince 1992, Aries, Ostrava 1993
6) Lisabonská smlouva, s. 35
7) Zákonné normy EU sice nakonec schvalují parlamenty členských států, avšak zatím nedošlo k tomu, aby si parlament demokratického členského státu EU kdy dovolil zákon EU zamítnout.
8) Tamtéž, s. 39




Text přednášky ze 7. 5. 2010 na mezinárodní konferenci „Podoby demokracie na začátku 21. století: Evropská unie a svět ,“ pořádané v Kolíně Vysokou školou politických a společenských věd a Zastoupením Středočeského kraje při Evropských společenstvích v Bruselu.